原创 戚建刚 王兆鑫 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #2023世界人工智能大会法治论坛 12个

戚建刚

中南财经政法大学知识产权研究中心教授、博士生导师

王兆鑫

中南财经政法大学应急法学研究所研究员

要目

引言

一、数字赋能行政应急法制善治的涵义

二、数字赋能行政应急法制善治面临的主要挑战

三、数字赋能行政应急法制之变革

结语

数字赋能行政应急法制之善治实质是通过与数字技术的深度融合对行政应急法制理念、结构和制度等方面进行变革，从而实现行政应急法制的“良好治理”。从价值理念而言，数字赋能行政应急法制之善治包括数智性、民主性和普惠性的价值理念。从基本结构而言，数字赋能行政应急法制之善治涵盖行政应急主体之善、行政应急行为之善、行政应急权力之善和行政应急功能之善。从理论基础而言，数字赋能行政应急法制之善治有整体性治理理论和智慧治理理论的支撑。数字赋能“善治”意义上的行政应急法制是一种理想意义上的法制状态，现实中仍面临对行政应急权力、行政应急程序和行政应急监管制度的主要挑战。未来数字赋能行政应急法制需要在明确规定智慧应急性原则、健全技术性正当应急程序以及完善行政应急监管制度等方面作出变革。

引言

新时代是以大数据、人工智能、互联网、物联网和云计算等数字技术为支撑的时代，是一个数字技术时代。数字技术已经被广泛应用于国家和社会治理各个领域，特别是在行政应急领域发挥了重要的科技支撑作用，创新了行政应急管理方式，也为行政应急法制带来了全新发展机遇,开启了以数字技术进行现代风险社会治理的新时代。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》强调政府要把数字技术广泛应用于政府管理服务，推进智慧应急建设，全面提升应急监督管理、指挥救援、物资保障、社会动员的数字化、智能化水平。《福建省数字政府改革和建设总体方案》《山东省数字政府建设实施方案》等地方政府制定的关于数字政府改革的规划都明确规定数字技术要与应急管理深度融合，要通过数字技术来提升政府应急管理能力。由此可见，利用数字技术应对突发事件已然成为政府的重要目标和任务。在此背景下，行政应急法制应当正视并回应政府应急管理新变化。那么行政应急法制如何进行变革？笔者认为，行政应急法制变革是一项系统性工程，当务之急是行政应急法制必须实现善治。那么何为数字赋能行政应急法制之善治？它的基本特征是什么？数字赋能行政应急法制为何需要实现善治？实现善治的理论依据是什么？实现善治的挑战是什么？又如何实现善治？本文就围绕这些问题展开论述。

一、数字赋能行政应急法制善治的涵义

从本质而言，数字赋能行政应急法制是以一种新型的应急管理形式――智慧型应急管理――为调整对象的法制形态，而智慧型应急管理则是指政府为主导的公共管理主体依托智慧应急服务系统，深度运用大数据、人工智能、云计算等数字技术手段来应对突发事件的智能化公共管理形态。行政应急法制之善治其实是通过对行政应急法制理念、结构和制度等方面进行变革从而实现行政应急法制的“良好治理”。换言之，“善治”是数字赋能行政应急法制“良好治理”的理想形态和目标导向。而所谓实现“良好治理”，简而言之则是确保智慧型应急管理过程的合法性。从积极面向而言，行政应急法制能够保障公共管理主体有效运用数字技术手段来应对突发事件，极大提升应急管理的智能性、精准性和协同性。从消极方面而言，行政应急法制能够有效防止公共管理主体过度依赖、滥用和误用数字技术以及规避数字技术自身所滋生的风险。目前数字赋能行政应急法制之善治在我国立法或社会实践中已初露端倪。从规范层面而言，数字赋能行政应急法制之善治的涵义可以从如下方面进行理解。

基本特征

从基本特征而言，数字赋能行政应急法制之善治具有数智性、民主性和普惠性的特征。

1.数智性

行政应急法制应当充分发挥应急数据的基础资源作用和人工智能手段的创新引擎作用，最大程度上挖掘大数据和人工智能的风险防控潜能，从而实现行政应急法制自身的数字化和智能化转型。我们身处大数据爆炸的时代，人工智能也是大数据驱动下的智能发展，大数据负责海量数据存储共享和计算能力建设与服务，数据是数字技术的核心要素，数据是数字赋能行政应急法制善治的基础要素，智能化场景下的政府治理必然展现一种数据性，而行政应急法制的变革也必须遵循一种以“数据”促“善治”的数据驱动逻辑。实现行政应急法制之善治即深度挖掘行政应急数据多维度的潜能和社会价值，这是数字赋能行政应急治理的最高目的和意义所在。如在行政应急监管执法领域，针对高危行业重大危险源企业的全面联网监测，数字技术为开展远程化、可视化、智能化的安全检查提供了可能，其中大数据技术被广泛应用于危险源识别与隐患排查，利用企业用电大数据和通信大数据可识别各种异常安全生产事件，而人工智能技术则在执法检查中得到应用，结合视频智能识别、知识图谱等技术，可自动识别安全隐患，协助解决执法检查的漏洞问题。

2.民主性

行政应急法制应当汇聚群体智慧，激活企业、社会组织和个人等非国家行为体的参与度。善治是一个复杂的网络系统过程，政府承担的是一种“元治理”的角色和职责，政府需要通过“共识民主”的方式和途径来使政府的行为体现和反映善治的权力分享、对*尊重的本质属性以及善治主体的平等、自治和多元性的内涵和特征。数字技术的应用不是政府的“专利”，而是在生产和生活的各领域无所不在地服务着人类，具有广泛“赋权”和“赋能”的特性。传统的行政法特别是行政应急法围绕职能而展开，缺乏对公众诉求的全面了解，数字技术的兴起使得公众得以通过数字化平台积极参与决策，尤其是“群防群控”的基层应急治理方式更是体现了社会公私合作治理的民主性优势，未来数字技术的发展方向是要更加注重人机互动，通过大数据、人工智能等数字技术加强行政机关与公众之间的沟通，赋予公众更多的自主权利。

3.普惠性

在行政法平衡理念支配下，并围绕行政法制约机制和激励机制，行政应急法制应该在行政主体与行政相对人、社会公众之间虚实结合的博弈与互动中进行利益调适，适应并满足多元应急主体的权力需求，设定多元主体的权力配置体系，同时赋予行政相对人相应的权利以厘定新兴应急主体的权力界限，并扩展要求政府提供普惠性、精准化的公共服务的社会公众需求。在数字赋能行政应急法制过程中，要加强数字应急基础设施建设，借助大数据技术打造公共服务需求实时监测平台，对社会公众的公共服务需求进行精准感知、精准聚类、精准测量、精准满足和精准监测，拓展行政应急法制的公众权利需求实时洞察、系统集成联动、公共价值导向等特征。

基本结构

从基本结构而言，数字赋能行政应急法制之善治涵盖行政应急主体之善、行政应急行为之善、行政应急权力之善和行政应急功能之善。

1.行政应急主体之善主要体现在智能协同性

它是指行政应急主体之间通过深度运用大数据、云计算和人工智能等数字技术对突发事件展开智能化、精细化的治理所形成的一种合作互动、整体协同的关系。行政应急主体的智能协同性较多关注的是行政应急主体与主体之间的关系，即行政应急法制的互主体性或主体间性，其将数字技术视为行政应急主体之间共同履行、合作完成应急管理职责的内生手段，以形成突发事件应对的协同优势，如针对突发公共卫生事件，各级政府迅速建立起了跨部门、跨领域和跨地域的全流程数据管理系统，利用手机信令数据、铁路航空等交通数据、互联网应用的GPS数据等开展协同合作，持续获取了完整、连续和准确的海量信息，有助于政府科学决策和精准防控，提高了行政应急主体的效率。2022年8月1日起正式实施的《江苏省数字经济促进条例》第47条规定，要发挥数字化在突发事件应对中的支撑作用，构建协同高效的政府数字化履职能力体系，提高事前预防、事中监管和事后处置能力。

2.行政应急行为之善主要体现在智能交互性

行政应急行为与大数据、人工智能等尖端数字技术发生深度融合，技术内生于行政应急行为，行政应急行为的运行过程是人与数字技术的交互式影响过程。行政应急行为主动回应数字技术，突破时空限制，转变为各个方向的协调治理，更深层次、更广领域、更多维度，风险治理可以借助大数据的扁平化和交叉复现的方式进行，借助提供的信息进行交换、整合和分析，比如“大数据＋网格化”的管理方式就是行政应急行为与数字技术智能交互性的典型体现，行政应急主体对每个区域所划分成的网格进行实时、动态地数据收集、调查、分析、监测和反馈，将突发事件中海量、多源和异构的信息及时整合成行政行为所需的信息资源，实现辅助决策、辅助风险与突发事件应对的整体解决方案，各个网格应急服务系统由此成为行政应急行为与数字技术的信息交互平台。

3.行政应急权力之善主要体现在行政应急权力的数据驱动性

突发事件应对中“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”先进理念驱动行政应急权力从由果推因的逆向思维到由因推出的正向思维转变，从基于应急结果分析到基于应急过程的分析转变，行政应急权力由此凭借大数据解释、预测与研判整个突发事件风险的发展趋势，以提高突发事件应对的精准性。比如浙江省嘉兴市结合本地洪涝台灾害特点，引入专业的洪涝台分析模型，汇聚气象、水利等多要素感知数据，并在大数据基础上应用防汛防台智能化分析、决策模块，实现了灾情形势可感知，为政府的调度指挥和决策部署提供了重要的技术支撑。此外，基本医疗卫生与健康促进法第49条规定，要推动健康医疗大数据、人工智能等的应用发展，制定健康医疗数据采集、存储、分析和应用的技术标准，运用信息技术促进优质医疗卫生资源的普及和共享。我们要注重健康医疗大数据在突发公共卫生事件应对中的重要作用，以此提升政府公共卫生治理过程中行政应急权力的科学性和精准性。

4.行政应急功能之善主要体现在行政应急功能的高度适应性

这主要体现在数字技术具有明显的社会属性，而数字赋能行政应急法制能适应并满足对数字技术潜在风险预判和防范的需求。比如目前“互联网＋监管”的智慧安全监管模式逐渐兴起，并被初步应用于食品安全领域、安全生产领域等，从理论上讲该模式能覆盖突发事件应对事前预警、事中监督、事后纠察的安全执法监管系统，涵盖风险预警模型管理、风险线索管理、风险分析研判、风险处置反馈等内容，实现监管过程和监管结果的可视化。该模式的应用特别是能够加强对数据安全、个人信息安全风险的监控。

理论基础

数字赋能行政应急法制之善治以整体性治理理论和智慧治理理论作为理论基础。

1.整体性治理理论

整体性治理理论实质上是强调一种融合、合作与协同发展的行政应急治理观。整体性治理理论指导下的行政应急是指承担行政应急职责或履行行政应急义务的各类公私主体相互配合，协同预防、应对和处置突发事件的活动。整体性治理理论为数字赋能行政应急法制善治提供理论支撑主要体现在：在行政应急理念维度上，整体性治理理论服务于现代风险社会的危机治理和公共服务的目标，整合协同突发事件的全过程，强调突发事件的一体化治理取代碎片化治理，整体性治理取代分散性治理，多元化治理取代单一性治理，智能化治理取代机械化治理等。在行政应急主体维度上，强调一种多元性，即通过不同范畴的数字技术手段的融合共进为行政应急法制中应急主体的职能趋近和合作发展提供技术支撑，行政应急法制中的应急主体既要以行政应急机关为主导，同时还要不断提高非政府的社会组织和公众的参与度。在行政应急手段和方式维度上，大数据、人工智能等数字技术为行政应急法制注入全新的动力，为政府的整体治理提供升级服务，行政应急法制依靠智能技术，以大数据、人工智能等为治理工具，以整合协同突发事件全过程为治理方式，要求以信息技术的双重理性为辅助支撑，强调信息技术的应用性以及治理方式的多层次性。在行政应急结构维度上，强调一种等级性、协商性，即行政应急法制整体性治理效力的发挥仍离不开强有力的权力，来统筹规划、协调各要素，因为整体性治理的核心在于整合，而整合就必须有一个核心力量，这就需要通过应急大数据平台和智能应急服务系统统一连接信息与资源共享，而行政应急协商的过程也就意味着需要互动，需要协调，最终达到协同。

2.智慧治理理论

智慧治理理论强调进一步将科学技术进步确定为行政应急法制再造的核心要素，使智慧超越信息技术范畴而逐渐渗透到行政应急领域的技术进步之中。数字赋能行政应急法制之善治实质是一种公共治理的智慧集合,智慧治理旨在通过大数据、人工智能等高科技手段的运用融入行政应急治理体系和运行机制之中，以智慧中枢为引领，通过数字技术的赋能充分展现行政应急体系的知识与智慧属性，伴随智能化技术的高级应用，行政应急体制逐渐呈现人机高度融合的新形态。突发公共风险形势的严峻更容易激活技术赋能和技术革新，在智慧技术理念的指导下化解突发公共危机是不断提升行政应急法制智慧治理能力、创新智慧服务形态的重要驱动力。以技术主义和知识主义为指导，智慧治理理论对行政应急法制进行构造，体现在两个方面：一方面，在行政应急治理的技术工具维度上，智慧治理是一种以算法逻辑为核心的治理方式，通过对行政应急法制技术促进理念的渗透，使得在法律世界中，正义也是可以被计算的，提倡一种算法正义观和数据正义观。这也是数字技术的一种工具价值论的体现。这样就使得行政应急法制中萌生了一种智慧促进的法治理念，倡导以公民权利为需求，以数字技术的工具价值“软化”行政应急行为，由此行政应急权力和公民权利由相互博弈逐渐走向互动。另一方面，在行政应急治理的知识集合维度上，智慧治理具有知识管理的核心功能，行政应急主体通过不断地深度挖掘数据信息从而获得一种连续性的应急治理资源。行政应急法制中的行政应急主体将知识视为重要的资源，相关的知识积累和知识共享可为行政应急主体的法律决策提供重要的支持，为跨层级、跨地区和跨部门的应急法律协同提高关键动力，通过智能平台系统将相应的应急知识转化为可利用的虚拟应急信息可进一步提高行政应急法律活动的科学性，为行政应急过程中各方主体权利义务关系的设定创设一种虚拟的法律活动空间。

二、数字赋能行政应急法制善治面临的主要挑战

我们无法回避技术的负面效应，尤其是近年来各种新兴数字技术的研发、推广和应用使得技术系统更加复杂，技术的复杂性加剧了社会风险的积累，社会系统的脆弱性大大增加。数字赋能“善治”意义上的行政应急法制其实是一种理想意义上的法制状态。行政应急法制面临系列挑战，行政应急法制离“善治”目标存在不小差距。

对行政应急权力的挑战

行政应急权力是指在突发事件中行政应急主体所享有的、旨在迅速恢复正常宪法和法律秩序、最大限度地减少人民生命财产损失的特别行政权力。数字技术自身所滋生的技术风险对政府公共行政理性的冲击与消解，会带来政府公共行政价值的贬损，进而驱使行政应急权力的数字技术化可能走向对立面，由此也暴露出了数字技术应用的局限性及对行政应急法制带来的“创造性破坏”。数字技术的广泛应用容易陷入技术决定论的困境之中，数字赋能是有限度的，并不是毫无边界的，但在数字技术的实际应用过程中，社会制度和人类行为对技术的制约力显得微不足道，技术控制危机明显呈现扩大化的趋势。由此，在应急管理领域，应当意识到在数字赋能过程中，行政应急权力所面临的技术挑战或风险。数字技术使得政府权力垄断社会应急资源的局面被打破，权力的天平开始向社会力量一方倾斜，但随之而来的又是另一权力垄断的情势，即权力技术化与技术权力化的双重风险。

所谓的权力技术化即行政应急权力的行使过度依附数字技术工具，但数字技术的专业性往往是难以把控和可理解的，这使得在权力技术化的影响下，公民等社会力量难以有序参与到行政应急的全过程之中，而行政机关由于缺乏足够的智识资源而无法有效地整合其他社会应急力量。具体来说，数字赋能行政应急法制分别衍生出以专家系统为核心的智能理性模式和以民主公开为核心的公众参与模式这两种行政应急权力的决策模式。但这两种模式之间也难以完全契合。以专家系统为核心的智能理性模式利用计算机系统把人类专家的经验固化下来，通过程序让机器模拟专家的思考方式和逻辑推理能力，以集合不同领域、同一领域不同类型专家的知识建议，以达到并试图超越同等专家的求解问题的水平，具有知识性、启发性、复杂性和多元性的特点。以民主公开为核心的公众参与模式中的普通公众是制度化的参与者，是与行政应急机关共同规制社会风险的合作者与协商者，享有一定的知情权、参与权和监督权。由于数字技术自身的不确定性和突发事件风险危害的综合性，因此法律规制突发事件需要综合运用专家系统的科学理性与技术力量和普通公众的民主理性与支持信任，比如应急软件和小程序是政府部门与少数企业、公司研发，按照政府的要求和标准设计，也吸收了专家的科学意见，但有些软件或小程序未充分考虑公众的需求，吸纳公众的建议，没有充分的民主参与，也没有充分考虑到公众的数字能力，这会导致数字技术赋能的民主动力不足，不适应社会需求和公共利益，影响了适用性和行政应急效率。此外，人工智能专家系统依然是依靠算法运行，既然是算法运行就会带有少数人的主观色彩，专家系统的不可预测性正在逐渐增强，这难以充分保障公民的参与权、知情权与监督权。总之，在突发事件具体场景的实践过程中，行政应急权力技术化的最严重的后果就是，信息科技和大数据只是人工行政秩序的辅助手段，数字技术也只能发挥工具性的价值，突发事件应对期间的一些数字治理实践，其实质只是有“数字”，有“治理”，而没有“数字治理”的。

所谓的技术权力化是指数字技术的过度应用、应用不当、越权应用，则会导致数字技术由于被不断地应用且被依赖程度逐渐加深而拥有了对政府、社会组织、企业和公民个人等的某种“强制力”。数字技术应用的初衷之一就是利用数字技术的工具理性为行政应急权力化解社会风险提供效率上的保障，为社会公众提供精准化、智能化的公共服务，从而在这一互动过程中协调和规制公权力与私权利之间的矛盾和冲突。然而技术权力化的“强制力”虽不具备天然的强制性，但会使得数字赋能行政应急法制中的技术基础难以支撑，也就难以进一步发挥其法律功能。首先是数字技术的过度应用问题。数字技术在政府行政应急活动中的过度应用会给现代行政法治的依法行政原则带来严重挑战，算法决策具有相当程度的自主性，无需在行政机关的干预下可自动生成，计算机代码或算法呈现出取代法律功能的趋势，法治在政府治理的基础性地位受到动摇，在法律统治下的政府异化为由人工智能机器、算法机器统治下的政府，从而弱化现代法治政府的根基。其次，数字技术的应用不当问题。这一方面表现为应急数据分析应用不当，目前各应急平台普遍对灾害风险、灾情数据统计、重大安全隐患、安全监管执法、应急预案方案等基础信息综合分析研判能力不足，不能充分挖掘数据价值，为风险防控、预警预报、指挥调度和应急处置等提供更为智能化、专业化和精细化的手段。而且应急管理系统内部尚未充分实现应急数据的共享互通，从而无法有力支撑突发事件应对过程中的统一指挥、协同研判。另一方面，在数字技术工具的使用过程中如果使用不当也会侵犯用户的权益，引发相应的法律伦理风险，因为在这些数字技术工具的背后反映的几乎是个人全部信息的数据的聚合；最后是数字技术的越权应用问题。大数据算法本身是以商业作为先导性目的的，这也导致了大数据的商业性与逐利性风险，大数据算法平台只是技术开发者、数据的掌握方，而并没有根据自身商业需求和经济利益收集公民个人数据并决定数据是否使用、如何使用的权力，如果越权使用数据，无疑会给公民的个人隐私安全带来忧患。比如在突发事件期间一些数据平台的开发者违法收集用户的个人信息，通过对个人信息的公开或半公开，带来泛滥的私人执法（私人对私人的伤害）和公权力对私人生活的过度干涉（公权力对私人的伤害），这充分反映了在个别领域所存在的数据治理越界现象。

对行政应急程序的挑战

行政应急程序是指行政应急主体在行使行政应急权力、实施行政应急活动过程中所要遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。行政应急程序的重要原则包括程序公正原则、公开原则、相对人参与原则等。数字赋能行政应急法制所引发的算法黑箱与算法歧视问题集中体现了对程序公正原则和相对人参与原则的挑战。算法是一套通过自动化程序旨在获得预期结果的指令或方法，人工智能就是一项以算法逻辑为核心的数字技术，伴随人工智能技术的不断进步，算法决策日益兴起并不断介入人类社会事务。算法以海量数据为基础对社会资源进行配置，直接作为与规范并列的治理手段影响人的行为，协助甚至替代公权力进行决策，因此算法作为新兴数字技术的权力属性是毋庸置疑的。算法黑箱是一个未知的行政决策过程，是难以被外部感知和直接捕捉的隐性系统，具有不透明性的显著特点。这与行政应急程序所追求的透明化取向是相悖的。算法黑箱的法律风险体现在应急数据的多个层面，诸如数据采集阶段的个人信息侵权风险，数据分析阶段的结果偏见风险（即算法歧视）和数据应用阶段的权利救济风险。在实际操作过程中，与传统行政应急执法不同，算法决策过程中基本没有与相对人互动的场景，难免沦为了抽空人性互动的“机器执法”，在运行环节压缩了行政应急机关自由裁量的空间，降低了行政执法的温度和人性化酌处，在救济环节由于算法决策表面的科学客观而很难使行政决策结果发生改变，则使相对人的救济渠道严重受阻。算法黑箱所带来的法律风险无疑会持续稳固行政应急权力在行政应急法制中传统、强势的地位，压缩相对人参与行政应急活动的空间。作为算法运算的数字表达本是客观的存在，但不可避免地又会掺加智能应急系统程序设计者、专家学者的主观偏见，这加重了数据运算结果偏见。基于应急大数据之上的科学决策是成功应对突发事件的“大脑中枢”，但算法黑箱和算法歧视问题的存在会影响到政府作出正确的行政应急决策，继而影响到突发公共事件治理的整体效果。

政府数据开放是指行政应急主体面向公民、企业或其他社会组织提供政府数据的行为。政府数据开放过程中存在一些问题，对行政应急程序中公开原则的进一步发展构成了挑战：第一，数据开放的局部性问题。由于受经济、技术等发展因素的影响，政府数据开放的地区性差异明显，各地政府数据库和数据开放平台存在较大反差，在开放数据量、数据开放的实用性和规范性、数据描述和分析体系以及数据更新系统等方面发展不均衡。比如，在抗疫过程中，由于缺乏国家层面统一的数据开放的质控标准规范，各地区突发公共卫生事件信息系统的数据结构和标准不尽相同，这直接导致数据的可用性和质量不高，无法充分实现应急数据资源的利用价值。第二，数据开放差异性问题。政府数据开放要求无偿性和无差别性，但在实践中，出现了政府数据开放供给量与各数据用户的需求量严重不匹配的问题，政府数据开放有时还处于一种消极、被动的状态，这制约了政府数据进一步利用与开发的潜质，也限制了公民的知情权、访问权和使用权。第三，数据开放的安全性问题。比如，地方政府疫情数据开放平台中关涉隐私保护相关文件的只有少数，即使有隐私保护文件其内容也相对简单，确诊病例、疑似患者或密切接触者的相关数据十分敏感，这存在个人隐私泄露、产生网络暴力和危及人身安全等的风险。

对行政应急监管制度的挑战

行政应急监管制度是指行政应急主体对突发事件应对中的企事业单位、社会组织等的行为进行监督和管理的制度。数字赋能行政应急法制对行政应急监管制度的挑战可以从技术内部因素和技术外部因素两层次进行分析。在技术内部因素来看，数字技术的兴起与发展滋生了技术的“反驯化”现象，技术不再只是被利用的客观工具，数字技术凭借数据优势逐渐“主宰”了人类社会，数据权力往往过于集中，数据使用也不是绝对公平的，数据资源的背后是新兴权力主体的暗中操纵，由此容易产生数据垄断和数据霸权问题，对行政应急监管制度构成挑战。一方面，掌握数字技术的少量企业的权力优势更加明显。另一方面，近年来，数字平台火速发展，随着突发事件应急的需要，一些网购平台、外卖平台、移动支付平台、学习平台等更是获得前所未有的发展机遇，一些看似柔性的线上组织却能构成强大的权力控制网络，数字平台特别是一些超级数字平台的发展形成了线上市场的强大控制力―平台私权力。它们掌握着超量的数据资源信息和人工智能的高端技术，由此产生的数据垄断和数据霸权问题也改变了信息资源的权力格局。政府依靠自动化行政提高行政决策效率的效果助长了政府对数字技术的依赖性和惰性，政府在大数据存储、使用和数字技术平台研发、运行等方面的人才和技术储备不足，这使得少量企业的权力凌驾于政府权力之上。传统的行政执法以对平台的事前监管为主，但随着网络平台力量的壮大和网络交易数量的激增、网络侵权行为的复杂多变，传统的行政执法方式和政府应急治理方式已无济于事，无法保证行政执法方式的及时有效和专业性，因此对平台自我治理的权力采取公权力授权或默认的态度。平台用户对数字平台的严重依赖，数字平台更成为人们生活中不可分割的一部分，但也会出现诸如“大数据杀熟”的现象。此外，在严密的数字化监控系统之下，少量企业对公民的个人信息违法收集，个人信息数据被过度使用，这容易侵犯公民的隐私权和自由，对个人信息数据收集后未及时进行脱敏处理，隐去个人的敏感信息，这无疑会给个人信息安全以及背后的人身、财产安全带来不小的隐患。

在技术外部因素来看，表现在以下方面：首先，数字赋能行政应急法制可能威胁行政应急监管的强制性，冲击政府的监管能力。目前行政应急监管的模式依旧是以传统的事前监管与事后监管为主，并侧重于事后的行政处罚。比如行政处罚法第49条仍旧只规定行政机关对违反突发事件应对措施的行为应当依法快速、从重处罚，而没有顾及数字技术的影响。但在数字技术时代，传统应急监管模式的适用面会变得狭窄。特别是传统的事后监管要求证明因果关系和损害大小，然而由于算法的不透明以及数据集中于企业，导致证明因果关系的信息获取极其困难。其次，行政应急监管主体未明确。目前缺乏专门负责数字赋能应急监管的政府职能部门，我国政府对此监管的方式仍是集中统一监管，以命令―服从为主要特点，由此导致行政应急监管责任未固定，给落实监管责任、划分监管责任和细化监管权带来了难题。最后，在监管内容上，行政应急机关还要面临对数字技术潜在的、持续的风险的监管。但目前我国对数字技术风险的监管内容主要是法律监管，缺乏专业性的技术监管。由于监管者自身

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